Economía | Presupuesto 2008
Dónde va la plata negra
Los 20.000 millones de pesos que podrá manejar el sucesor de Kirchner discrecionalmente. Los caros caminos de Santa Cruz.
Por Cecilia Boufflet
El Presupuesto se presentó en los últimos años en tiempo y forma al Congreso, aunque eso no signifique nada, sobre todo porque no es un acto que indique una administración transparente u ordenada. Aún cumpliendo con todos los mecanismos legales vigentes, la gestión Kirchner encontró las herramientas necesarias para eludir los controles y dejarle una atractiva suma de recursos a quienes lo continúen en el mandato.
Con la creación del impuesto al cheque y las retenciones que heredó de la gestión Duhalde y nunca incluyó en la coparticipación –a pesar de los reclamos de los gobernadores que inició el cordobés José Manuel de la Sota- Kirchner se garantizó un superávit holgado. Pero no le pareció suficiente. A través de la combinación de maniobras que incluyen desde la subestimación de variables como el crecimiento y la inflación hasta la creación de fondos fiduciarios y la exclusión de empresas públicas del Presupuesto, el próximo gobierno podrá administrar unos 20.000 millones de pesos sin rendirle cuentas al Congreso. Buena parte de ese dinero está destinada a “hacer política”, como suele decir el Presidente en la intimidad, o sea a comprar voluntades de gobernadores e intendentes asignando obra pública y transferencias a discreción.
Modus operandi. El “método” genera, deliberadamente, agujeros negros sin control alguno, aunque la sospecha sigue siendo que se encubren fondos que terminan fomentando la corrupción. De esas cajas multimillonarias –sobre las que los funcionarios no rinden cuentas- termina saliendo dinero para casos como el de las ex bodegas Grecco, las coimas de Skanska o el mantenimiento de Lafsa, una insólita línea aérea estatal, creada por el secretario de Transporte Ricardo Jaime, que tiene el curioso récord de no haber volado nunca en 4 años y, pese a eso, recibir un presupuesto de 3 millones de pesos por los que no deberá dar explicación alguna tampoco el año que viene.
Existen distintas metodologías para juntar fondos del Tesoro y transformarlos en la Caja del Presidente. La primera y más conocida es la de la subestimación de recursos. Desde el Presupuesto del 2003, la constante es que se calculen en base a un crecimiento inferior al previsto, contra todas las estimaciones de las consultoras privadas y del mercado: este año figura una suba del PBI del 4% cuando los analistas proyectan un porcentaje cercano al 6,5%. Pero para el año que viene, hay un estímulo adicional para engrosar la Caja que es la inflación. El cálculo oficial redondea una inflación del 7% anual, pero nadie espera que termine por debajo del 10%. La mayoría tiende a proyectar entre un 12 y un 15%. En cualquier caso, un crecimiento y una inflación mayores a las pautadas –por la vía de la recaudación del IVA- terminarán aportando unos 3.600 millones de pesos adicionales al Gobierno. Los podrá asignar a su antojo sólo utilizando un Decreto de Necesidad y Urgencia.
Si bien los DNU deben ser revisados y aprobados luego por el Congreso, este trámite se cumple históricamente con un retraso que supera los cinco años. En agosto, Kirchner utilizó este mecanismo para incrementar el presupuesto inicial del 2007 en más de 14.000 millones, de los cuales el 77% fue a parar al Ministerio de Planificación, una herramienta clave del año electoral plagado de obras viales y de planes de viviendas. De allí, por ejemplo, salieron 420 millones de pesos para incrementar el presupuesto ya abundante de las empresas públicas, por ejemplo.
Una vez incrementado el Presupuesto por la vía del decretazo presidencial, alcanza con una decisión administrativa del jefe de Gabinete Alberto Fernández –los llamados superpoderes- para que esos recursos vuelvan a cambiar de destino en su recorrido.
La Argentina no tiene una historia de administración transparente del presupuesto. Si bien la novedad desde el 2003 es que la subestimación genera fondos extras para usar a discreción, hasta el 2001 el ejercicio más común era el de la sobre-estimación. Domingo Cavallo y Roque Fernández al frente del Ministerio de Economía durante la gestión de Carlos Menem se caracterizaron por presentar presupuestos con crecimientos por encima de lo previsto, lo que terminaba generando agujeros pero no de salida de dinero, si no de déficit, que se transformaba rápidamente en mayor endeudamiento. “Si bien la subestimación permite evitar resultados negativos sorpresivos, como ocurría en la década de los noventa, lo cierto es que seguimos ejercitando la democracia solamente en las urnas: no se respetan las instituciones ni las reglas creadas para discutir democráticamente el uso de los recursos públicos”, marca Federico Marongiu, economista del Cippec.
¿Adónde van a parar esos fondos? En un año electoral, claro, a la campaña. El ejemplo más burdo de discrecionalidad es la de la obra vial en Santa Cruz, la provincia del Presidente. Un relevamiento de Laura Malajovich -coordinadora del Programa de Política Fiscal de Cippec- prueba que en el Presupuesto 2007 se le asignó a esa provincia un total de 158 millones de pesos para obra vial, cifra que a través de reasignaciones se elevó luego a 351 millones. Sin embargo, hasta septiembre último, Santa Cruz ya llevaba ejecutada obra vial con recursos nacionales por 684 millones de pesos.
Escandaloso. El incremento total del presupuesto de Vialidad en Santa Cruz es cinco veces mayor al aumento del presupuesto nacional destinado a la Salud. “Sería interesante conocer el detalle y estado de ejecución real de estas obras”, marca el informe de Malajovich. Por supuesto, la información no está disponible. Por otro lado, Tucumán, que recibió un aumento de 299 millones de pesos, cuando apenas ha podido ejecutar un 27% de su presupuesto.
Por supuesto, hay gobernadores con mejor suerte que otros. Mendoza, la provincia del candidato Julio Cobos, lleva ejecutados 58 millones de presupuesto en caminos, pero ya tiene prometidos para el 2008 un total de 134 millones.
Algo similar pasa con los planes sociales. El Plan Familias, que gestiona el Ministerio de Desarrollo Social, durante el 2007 y en particular para el 2008 se está reforzando debido al traspaso de ex beneficiarios del Plan Jefes a ese programa asistencial, algo que debería ser parejo en todas las provincias. Sin embargo, nuevamente la Mendoza de Cobos está entre las más favorecidas y casi duplica su presupuesto de 143 millones en el 2007 a 247 millones en el 2008, lo que la transformará en la provincia que más fondos para otorgar planes sociales recibirá el año próximo. También Santa Cruz, que tiene asignados 670 mil pesos en el 2007 para planes Familia y aunque apenas ejecutó de ese presupuesto el 34% en los primeros 9 meses del año, para el 2008 se le duplicó la partida.
Diferente es el caso de la San Luis de los Rodríguez Saá: recibió en el 2006 un presupuesto para obras viales de 42 millones y para los ejercicios del 2007 y el 2008 se le asignaron apenas 15 millones. “No hay criterios racionales de distribución ni exigencias de metas físicas claras que permitan determinar por qué Santa Cruz puede gastar el triple de lo que le asignaron y otros reciben lo mismo que el año anterior o menos”, marca Malajovich. Si se incluyeran lo que se denomina “metas físicas”, o sea si se aclararan cuántos kilómetros o cuadras se van a construir con determinado presupuesto, se podría saber, al menos, el valor del metro lineal de obra y comparárselo con estándares internacionales. Una simple cuenta que hubiera permitido, por ejemplo, determinar a tiempo el sobrecosto que se autorizó a pagar por la ampliación de los gasoductos de Transportadora de Gas del Norte (TGN) y del Sur (TGS). Sin un Presupuesto transparente, que pueda ser debatido en el Congreso, es difícil que se frene la discrecionalidad del oficialismo.
Cuestión de precios. La falta de aquellas “metas físicas” es una de las vías utilizadas para fugar dinero negro hacia el pago de las contrataciones “infladas”. El otro mecanismo bajo sospecha es el de los fideicomisos y fondos fiduciarios. Son “cajas” que no figuran en el Presupuesto que se presenta al Congreso y los funcionarios sólo tienen que explicar el monto final de sus ingresos y gastos. El control que se puede ejercer sobre los precios que pagan esos organismos públicos es casi nulo. El propio caso Skanska es sintomático: las denuncias indicaron que se había pagado un sobreprecio superior al 100% por la construcción de una planta compresora de gas.
A los 3.600 millones con los que contará por excedentes el próximo Presidente se suman fondos fiduciarios por 7.078 millones de pesos. Más de la mitad corresponde al Fondo Fiduciario de Sistema e Infraestructura de Transporte, que tiene presupuestados ingresos por 3.936 millones de pesos. Son fondos destinados a subsidiar a colectivos, camiones y trenes, por lo cual se trata de una partida clave para tener bajo control a los gremios más conflictivos a la hora de negociar.
Otros 7.500 millones de pesos se incluyen bajo el concepto Obligaciones a Cargo del Tesoro: se destina en su mayoría a financiar empresas públicas. Otros 4.080 millones de pesos va al rubro Empresas y Entes binacionales. Así se asignan 122 millones de pesos a Yacimientos Carboníferos de Río Turbio; 44 millones a Télam, 850 millones a la empresa nacional de energía Enarsa, más de 400 millones van a la estatal Aguas y Saneamiento (AYSA); y 13.9 millones al portal Educ.ar.
Los legisladores oficialistas y opositores son corresponsables del uso discrecional de fondos públicos. La aprobación del Presupuesto suele liquidarse en cuestión de horas y el debate se limita a la inclusión o no en la Ley de los superpoderes. Por eso es que Diputados no detectó en su momento la inclusión de un pago por unos 500 millones de pesos al cuestionado Grupo Grecco escondido como “pago a proveedores”.
Sólo con el mecanismo de la subestimación de recursos de los últimos cuatro presupuestos, Kirchner llegó a manejar una caja de 40.000 millones de pesos. Los utilizó para subsidiar a empresarios amigos y pagar lealtades políticas en tiempos de campaña. Ahora habrá 20.000 millones de pesos más para seguir gastando según el humor del que maneje el futuro Ejecutivo.